规划通常兼有两层含义：一是描绘未来，根据现在的认识对未来目标和发展状态提出构想；二是行为决策，即为实现未来目标或达到未来发展状态作出行动步骤的决策，从政府层面看，一般都需要对国家、区域和城市的社会经济发展和资源配置从总体上作出长期战略部署和安排。

  土地规划是以土地资源的合理规划利用为核心，以最佳经济效益和社会效益为目标，根据区域社会经济发展和土地的自然、经济特性，对一定区域范围内的土地开发、利用、整治、保护所作出的具体部署和安排。其实质是对未来土地利用及其发展的新趋势所作的预先估算的过程。

  土地规划体系是由不一样、性质、等级、层次以及不同内容和时序的土地利用规划所组成，并形成相互联系的有机整体。完善的土地利用规划体系是科学编制土地利用规划、科学管理土地的基础。我国土地利用规划体系是在20世纪50年代提出的，当时是以农村土地利用规划为主，并参考苏联土地规划的体系，分为企业间土地规划和企业内土地规划，后来又把企业间土地规划延伸为区域性土地规划。

  我国现行的土地规划是以土地利用总体设计为主体的一个多层次的规划体系，具体包括以下分类：

  1．根据时限长短不同，土地规划可分为长期规划、中期规划和短期规划。一般来说，长期规划的年限一般都在10年以上，短期规划的年限少于5年，中期规划的年限5-10年。其中，土地利用总体设计属于长期规划，它是编制中、短期土地规划和年度用地计划的依据。

  3．根据行政区域范围的不同，我国将规划分为全国、省级、地市级、县(市)级、乡(镇)级五个层次。全国性土地利用总体设计应该为国家的宏观经济环境调控提供相关依据，它应该属于战略性、政策性规划。省级行政区在我国其区域范围都比较大，经济结构、产业体系、土地利用结构都比较完整，省级土地利用总体设计仍然属于政策性规划的范畴。地市级土地利用总体设计就其深度而言应属于政策性规划范畴，它是由省级规划向县级规划的过渡层次。县（市）级土地利用总体设计作为总量控制的最基本层次，属于管理型规划，重在定性、定量、定位的落实，提高规划的可操作性。乡（镇）级土地利用总体设计处于规划的最低层次，属实施型规划，规划成果以规划图为主，为用地管理提供直接依据。

  例题：全国、省级、地市级和县级土地利用总体设计属宏观控制性规划，乡级土地利用总体设计是实施性、管理性规划。( )（2008年《土地管理基础与法规》试题）

  解析：县（市）级土地利用总体设计作为总量控制的最基本层次，属于管理型规划，重在定性、定量、定位的落实，提高规划的可操作性。

  4．根据分级管理的原则，土地利用总体设计可大致分为行政区土地利用总体设计和跨行政区的土地利用总体设计。

  5．根据规划的性质，土地规划可分为土地利用总体设计、土地利用专项规划和土地利用详细规划。土地利用总体规划图的比例尺大多是小于1：1万；而土地利用详细规划和专项规划，其比例尺往往大于l：1万。

  土地规划与国土规划、区域规划、城市规划、农业规划、土地利用计划之间既有明显的区别，又存在着密切的联系。

  解析：按规划性质，土地规划可分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。

  土地规划在强化城乡土地统一管理、生产力布局调整和产业体系优化、土地保护、土地利用方式转变以及对于缓解人口，增长、资源短缺、环境恶化与区域发展的矛盾等方面都具备极其重大作用。具体地说，其作用主要体现在对土地利用的控制、协调、组织和监督三个方面。

  土地规划是一个多层次的分级体系，不一样的层次的规划有各自的任务，起着不同的作用。但上下层次之间有着紧密的联系，上一层次的土地利用规划对下一层次的规划起着控制作用，因此土地利用规划一般应该是自上而下逐级控制进行的，国家一定要通过土地利用规划，控制部门、行业的用地结构和规模，对土地利用实行有效的控制。

  土地在人口、资源、环境三者中处于基础地位。土地是人类必不可少的最重要的自然资源，同时也是自然环境的主体，土地资源的可持续利用是经济社会可持续发展的前提。我国人多地少的基本国情、经济社会加快速度进行发展的用地需求和改善土地生态环境的迫切需要，客观上决定了我们一定要从长远和全局出发，综合协调、统筹安排各业、各类用地，妥善处理保护与发展的关系，实行土地用途管制，加强土地的宏观管理。正是根据这一客观需要，《土地管理法》强化了土地利用总体设计的法律地位和作用。可见，不能将土地利用规划简单理解为一项部门规划或地方规划，而是国家加强土地管理，统筹安排各业用地，保障经济社会可持续发展的一项重要措施。总之，通过土地规划，能轻松实现区域内人口、资源、环境的和谐统一。可以协调国民经济各部门、各行业土地需求的矛盾，保证各个产业之间的协调发展。

  组织土地有效利用，是土地利用规划最基本、最主要的功能。通过组织土地规划利用，正确地处理好土地开发、利用、整治、保护间的关系，达到合理分配土地资源、提高土地利用效益最大化的目的。同时，土地规划是土地管理的“龙头”和依法监督的基本依据。土地规划是法定的国家权力，是依法实行土地用途管制制度的重要依据。法律明确规定，基本农田保护区的划定、建设项目用地预审、农用地转用和土地征用审批、土地开发整理、土地执法监察等，都要以土地规划为依据。

  例题：土地利用规划是对一定区域内的土地开发、利用、整治、保护所作出的具体部署和安排。其作用不包括( )。2009年《土地管理基础与法规》试题）

  解析：土地规划作用主要体现在对土地利用的控制、协调、组织和监督三个方面。

  土地利用直接受制于自然因素的影响。这一些因素最重要的包含气候、地貌、水文、土壤、植被、矿藏、景观和位置等。

  自然因素决定了不同土地利用的物质基础，而不同的经济因素则决定了土地利用的方式、结构及如何利用。经济因素包括经济发展水平、产业体系、投入水平等。

  制度、人口、法规、政策、教育、技术乃至风俗和宗教都对土地利用构成较大的影响。其中，土地制度、人口和国家政策对土地利用的影响尤其明显。

  例题：影响土地利用的重要的因素有( )。（2007年《土地管理基础与法规》试题）

  解析：影响土地利用的因素包括：1）自然因素。2）经济因素。3）制度因素。

  1．生产性准则。生产性准则主要是指保持和加强土地的生产和服务功能。土地的一项重要功能就是为人类提供衣食住行的产品。无论是作为ECO的土地，还是作为劳动对象的土地，土地利用的根本目标是利用土地进行各类生产。

  2．保护性准则。保护性准则要求保护土地资源的潜力和防止土壤与水质的退化。广义的土地资源包括大气、植物、动物、土壤等资源。持续的土地利用方式应该实现资源的有效利用和适宜的开发，资源的保护性一方面包括在代内对开发利用的资源采取经济、社会、行政、法律等措施使土地资源保持良性发展。另一方面，资源的保护性是指土地资源所谓分配实现代际公平，如果后代享有比当代更多的资源，或至少不能少于当代享有的资源，则实现了土地的持续利用。土地持续利用以耕地资源、土壤和水质的保护为重点。如农业用地的目标是保护耕地资源，工矿用地的主要目标是实现矿产资源的持续开采。

  3．社会可接受性准则。社会可接受性是指某种土地利用方式能否被社会所接受，若无法被接受，则这种土地利用方式必然是失败的。影响社会接受能力的因素有很多，如政策法规、政策保障、个体接受能力、团体的接受能力等，这一些因素难以度量使得社会接受能力的直接度量很难，其中一项重要内容是收益分配的代内公平性和资源利用的代际公平性。如果土地收益的分配与占有人群之间的关系呈现正态分布，那么该土地利用方式具有收益分配代内相对公平性；如果少数人占有大量的土地收益，这样的土地收益分配是不公平的，如果过度开发或不合理的利用而损害了后代利用同一资源和环境的权利，那么这样的方式也是不公平的。

  4．安全性准则。安全性准则也称稳定性准则，主要在于减少生产的风险程度，保障稳定生产。由于自然条件、社会、经济等因素的变动，土地生产难免会出现波动，持续利用的土地应该是在一定的时间尺度上使生产力的波动控制在一定的范围内，出现大的波动的土地必然是不稳定的。

  5．经济可行性准则。经济可行性要求土地可持续利用并具有经济活力。人们利用土地的目的是获得一定的经济收益，所以，如果某种土地利用方式在当地是可行的，那么这种土地利用方式一定有经济效益，其收益必须大于投资所需成本，否则肯定不能存在下去。土地持续利用需要仔细考虑的经济含义是综合效益，是土地经济产出和外部经济性的综合，并非土地产品的价值。如果某种土地利用方式，如乡村土地城镇化，具有绝对的经济效益，但带来生态和社会的外部不经济性大于单纯的经济收益，则这样的土地利用方式依然是不可持续的。从经济学的角度考虑，土地持续利用要求投人产出比大于1。相对于一定投入，产出越大说明土地利用给予人类的回报越高。

  土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。通过严格按照土地利用总体设计确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严控占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理规划利用，来保证耕地数量稳定。

  土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，规定土地用途，明确土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性的管理制度。其核心是依据土地利用总体设计对土地用途转变实行严控。按照土地用途管制的要求，对土地资源的利用，特别是各类非农建设占用耕地，就要严格按土地利用总体设计和年度计划供地，严格把好农用地转用、土地征收审批关，严格执行耕地“占一补一”的补偿制度，严格依法征地和执行征地补偿安置制度。

  土地利用规划是实施用途管制的依据，而用途管制是落实土地利用规划的手段和措施。

  解析：土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。

  国家实行土地用途管制的目的和作用在于强制性地严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，促进经济稳步的增长方式和土地利用方式由粗放型向集约型转变，保障粮食安全、保障经济发展、保障生态安全，实现社会经济可持续发展的目标。

  在我国目前人地矛盾十分紧张的情况下，实施土地用途管制制度有其现实的必然性和重要意义。

  1．土地用途管制制度是一种比较先进的土地资源管理制度。随着经济的发展，工业化和城市化程度提高，土地的不合理利用和浪费现象十分严重，必须强化土地利用的政府调控力度，逐步形成了以土地规划为依据，对土地用途变更实行严控的土地用途管制制度。

  4．协调“吃饭”与“建设”的矛盾。土地是人类赖以生存和生活的基础，具有有限性和不可再生性的特点，因此，它是最珍贵的自然资源，最宝贵的物质财富。在征收土地时，一定要坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，一定要坚持“十分珍惜、合理规划利用土地和切实保护耕地”的基本国策。

  例题：以下土地管理目的中，( )不是土地用途管制的目标。（2008年《土地管理基础与法规》试题）

  解析：实施土地用途管制制度有其现实的必然性和重要意义：1．土地用途管制制度是一种比较先进的土地资源管理制度。2．土地用途管制制度能解决我国分级限额审批制的弊端。3．能轻松实现利用整体效率最大化。4．协调“吃饭”与“建设”的矛盾。5．消除土地利用中不利的外部性影响，保护自然环境，实现土地的可持续利用。

  为实施土地用途管制，《土地管理法》将土地按用途分为三大类型，即农用地、建设用地和未利用地，不同用途的土地，其用途管制的详细的细节内容不同。

  可分为农地农用管制和农地非农用管制两个方面。农地农用管制是使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体设计确定的农用地用途使用土地，农用地内部地类变更必须依据土地利用总体设计，经依法批准后进行；农地非农化管制在于限制农地转化为非农地，特别是严格限制耕地转化为非农地。

  是要按土地利用总体规划规定的用途合理使用土地；控制建设用地总量；城市建设用地规模符合国家规定的标准，充分的利用现有建设用地、不占或少占农用地；严格建设用地审批管理。

  包括禁止不符合土地利用总体设计，破坏自然生态环境的土地开发；鼓励对未利用地进行科学的开发利用；鼓励对废弃渠道、公路、零星坑塘水面、盐碱地的利用，利用各种方式来进行土地整理。

  国家通过法律途径赋予土地利用总体设计高度的调控权威。全国性和省级规划是在全国或省域范围内从宏观上统筹安排用地，重点是制定土地利用政策、确定土地利用约束性控制指标，确保各类用地结构、规模与布局的宏观控制，实现土地的合理利用。县、乡级土地利用总体设计依据上级规划下达的控制指标和本地的土地利用状况、自然条件、经济发展状况划分土地利用区，确定各区利用规模与布局，制定分区管制规则，为土地用途管制提供相关依据。土地利用总体设计划分的土地用途分区一般有基本农田保护区、一般农田区、园地利用区、林业用地区、牧草地用地区、城镇建设用地区、农村居民点用地区、工矿用地区、交通水利等基础设施用地区、生态保护用地区等。

  土地用途登记是土地用途管制的权利保障。实行土地用途管制，要求明确土地权利人的土地用途，进行土地用途登记，使权利人土地用途的权利内容在法律上得到保障。这样，即保证土地权利人的土地权利，又规定权利人土地用途义务，在土地权利登记中实现土地用途管制。城镇土地登记中土地用途大致上可以分为工业用地、居住用地和商业用地，每类用地中还能更加进一步细分。农村土地登记中土地用途主要有宅基地，乡镇企业用地参照城镇用地用途划分，农村集体土地所有权登记土地用途按土地利用现状分类用途和面积进行登记。

  农用地转用审批是实现土地用途管制的关键。建设需要占用农用地的，必须在土地利用总体设计确定的建设用地范围内安排，符合土地利用总体设计和产业政策的建设项目，按照法定审批程序和权限，依法批准后，方可将农用地转为建设用地；不符合土地利用总体设计的不予批准，确需占用的必须按《土地管理法》的有关法律法规，调整土地利用总体设计，并经原批准机关批准后，方可办理农用地转用审批手续。

  国家制定严厉的土地管制法律，特别是对国家如何管理耕地应有法律依据，法律责任是土地用途管制的强有力后盾。对于非法占用土地，擅自改变土地用途的行为要按照《土地管理法》等有关法律和法规严厉处罚。

  例题：《土地管理法》规定，按用途划分，我国的土地分为农用地、建设用地和( )。(2000年土地管理基础试题)

  解析：在土地管理法中，土地利用总体设计将土地分为三类，即农用地、建设用地和未利用地。

  土地利用总体设计是各级人民政府，依照国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、整治、保护在空间和时间上所作的综合部署和统筹安排。

  土地利用总体设计是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。土地利用总体设计是土地利用管理工作的“龙头”，是各级人民政府对土地利用进行协调和控制的重要手段。土地利用总体设计依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。土地利用总体设计的核心是确定或调整土地利用结构和用地布局，它的作用是宏观调控和均衡各业用地，重点是确定关系国计民生的土地利用约束性控制指标，实施土地利用宏观控制，划分土地利用区，为土地用途管制提供相关依据。土地利用总体设计的实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源部门间的时空分配(数量、质量、区位)，具体借助于土地利用结构加以实现。

  根据我国行政区划，土地利用总体设计分为全国、省(自治区、直辖市)、市、县和乡五级。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。《土地管理法》规定：各级人民政府应当依据国民经济与社会持续健康发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

  例题：县级土地利用总体规划由( )组织编制，其核心是确定和调整土地利用结构和布局。（2009年《土地管理基础与法规》试题）

  解析：《土地管理法》规定：各级人民政府应当依据国民经济与社会持续健康发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体设计。

  《土地管理法》规定：地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不允许超出上一级土地利用总体设计确定的控制指标，耕地保有量不能低于上一级土地利用总体设计确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体设计，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。下级土地利用总体设计应当依据上一级土地利用总体设计编制。

  土地利用总体规划是国民经济与社会持续健康发展规划的组成部分，其规划期限应与国民经济与社会持续健康发展规划相适应，它必须对对与土地利用有关的重要经济活动的长期变化趋势(如人口变化、城镇化、工业化、农业现代化、旅游事业的发展等)做出预测，进而制定长远的土地利用规划。一般来说，土地利用总体规划期限在10年以上，可展望20～50年。为便于规划的实施，其规划目标一定要通过制定阶段性目标来落实，重点是确定5年的近期规划目标。

  (1)从规划的对象上看，土地利用总体设计是针对规划区域内的全部土地资源，而不是某一类土地或某一局部土地。

  (2)从规划内容上看，总体设计要对土地的开发、利用、整治、整理、复垦和保护，同时结合时间结构、空间结构和产业体系进行统筹安排、全面考虑。综合各部门对土地的需求，调整用地结构和布局，使土地利用符合国民经济与社会持续健康发展和环境保护的需要，以促进国民经济持续、稳定、健康发展。

  (3)从规划的目标上看，土地利用总体设计强调的是综合效益的最大化，即兼顾经济、生态、社会效益的高度统一，同时正确地处理局部利益和整体利益、近期利益和长远利益的关系，最终实现土地的可持续发展。

  (4)从规划的协调范围看，它平衡协调国民经济各部门用地关系，而不是某一部门内的用地关系。

  土地里总体设计在宏观上是一种政策指南，是一种战略部署。其战略性表现在它所研究的问题具有战略意义。

  依据《土地管理法》第十八条规定：“下级土地利用总体设计应当依据上一级土地利用总体设计编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不允许超出上一级土地利用总体设计确定的控制指标，耕地保有量不能低于上一级土地利用总体设计确定的控制指标。”因此，规划总体目标是自上而下，层层控制。一切土地利用活动都是在宏观控制指标的控制下进行的。当然，下一级土地利用总体设计同时又是上一级土地利用总体设计的反馈，从而在全国范围内形成一个有机联系的土地利用总体设计体系。综合性和控制性是土地利用总体规划的本质特征。

  《土地管理法》规定：“各级人民政府应当依据国民经济与社会持续健康发展规划、国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体设计。”从而确定了土地利用总体设计的权威性。

  例题1：在下列选项中，( )是编制土地利用总体设计的主要是根据。(2007年《土地管理基础与法规》试题)

  解析：法规考核点。《土地管理法》规定，“各级人民政府应当依据国民经济与社会持续健康发展规划、国土整治和资源保护要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体设计”。第十八条规定，下级土地利用总体设计应当依据上一级土地利用总体规划编制。

  例题2：根据《土地管理法》的有关法律法规，编制土地利用总体设计的主要是根据有( )。(2002年土地管理基础试题)

  解析：《土地管理法》第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济与社会持续健康发展规划、国土整治和资源保护要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体设计”。